户外广告经营权拍卖收益40%归政府，依法行政还是与民争利？
摘要：今年5月，成都市政府要求对中心城区所有户外广告实施清理、摸底、组织拆除和拍卖。其时，几千份广告位的出租合同、企业与广告商的广告发布合同正在“依法”履行之中。而拍卖所得，政府将无条件提取40%，另外60%以“补偿”的形式返还广告位业主。
政府有行政许可的权力，但如果政府的权力直接用来经营，就有点过分了。
——— 物权法的主要起草人之一、中国政法大学教授江平
晚风轻拂，霓虹闪烁。成都7月一个宜人的傍晚。
45岁的户外广告商杨文（化名）兀自站在市中心一块巨幅空白广告牌下，黯然伤神。淡淡荧光下，广告牌庞大的身躯淹没在黑黢黢墙体内，如一道深深的疤痕印刻在他心底。
就这样结束了吗？没有答案。杨文的境遇，背后折射的是成都户外广告商的集体群像：政府的“强势”介入，让众多户外广告经营者面临存亡攸关的十字路口。
今年5月，成都市政府要求对中心城区所有户外广告实施清理、摸底、组织拆除和拍卖。其时，几千份广告位的出租合同、企业与广告商的广告发布合同正在“依法”履行之中。而拍卖所得，政府将无条件提取40%，另外60%以“补偿”的形式返还广告位业主。
类似的户外广告“新政”，在武汉、佛山、扬州等地亦已上演。作为政府公权力参与市场规范的具体表现，是“依法行政”还是“与民争利”？
户外广告新政
非法的一律拆除，到期和新设的一律拍卖
“成都，一座来了就不想走的城市”———著名导演张艺谋所拍城市宣传片的宣传语。曾几何时，在成都的繁华街头，这句宣传语通过巨大的户外广告牌，令无数人流连忘返。
如今此景在街头已难觅踪影。
事情的缘起是，今年5月初，成都市政府城乡环境综合治理工作领导小组办公室连续下发《关于规范治理中心城区户外广告工作的意见》、《关于规范管理中心城区户外广告的通知》两个相关文件。
文件要求，对成都中心五城区及辖区高速路的户外广告进行全面清理整治，按照“非法的一律拆除，到期和新设的一律拍卖”的原则，在今年10月1日之前，将成都市区内所有户外广告(100余块广告牌)的三年经营权进行市场化公开拍卖。
杨文拥有的两块户外广告牌位于成都东大街某著名服装城，自然在清理整顿之列。2007年12月，他与当地一家大广告公司一起，和服装城的100多位业主签订了合同，两个广告位总面积约800平方米，租金100万元左右。协议一签5年，几乎是签下了全部“身家”。
然而“一纸政令”，曾经富丽堂皇的广告牌已变成光秃秃的“白板”，只剩下一排照明灯孤零零悬在上方。
令杨文无法理解的是，广告牌是依法从市政府获得“行政许可”后设置。他提供的落款为“成都市城市管理局”的《关于同意××设置户外广告的函》中，其所拥有的两块户外广告牌包含其内，日期为2007年3月。尽管多次要求政府主管部门“给个说法”，始终未见正面回复。一份未按程序公开的成都市政府《研究城市管理有关工作的会议纪要》要求，成都市城管局要全面迅速推进城市户外广告市场化拍卖，“坚持原则，善于斗硬”，同时“市政府将对疏于管理的问题施行效能问责”。
上述会议于今年4月30日举行，由成都市市长葛红林主持，市发改委、国土局、规划局、工商局、城管局等“有关负责人参加”，被视作是成都关于户外广告规划最重要的“决策性”动员。但关于政府职能部门行政的执法依据，却只字未提。
在成都，仅市区就有大小广告公司数千家。从这一刻，他们共同的“噩梦开始了”。
业主自愿拍卖？
“要求我同意拍卖自己的广告位，还要白白交40%给政府，这是什么道理嘛！”
5月6日，成都市百余家广告公司向市政府邮寄一份《紧急情况反映》，言辞颇为焦急，“我们非常焦急、急迫甚至愤怒地向你们反映下述情况”。
5月20日和25日，成都数十家广告公司又联合向四川省政府呼吁立即停止对户外广告的强拆，并召开听证会，“听取利益相关各方诉求，以免造成成都广告行业的混乱和动荡”。
但这一切难以阻挡政府的决心。5月31日晚，听说要拆除盐市口商业圈的5块广告牌，多家广告公司的员工自发聚集在其中最大的一块广告牌下，希望阻挡拆除。最终，他们仍“眼睁睁地看着吊车划烂了广告画面，将最大的一块广告牌画面拆除。”
“那一刻，感觉似乎被抛弃了”，当晚在场的一名广告商伤感地回忆。
此事在当地反响强烈。成都市政府秘书处相关人士透露，迫于压力，政府在拍卖政策上开始有所松动。7月6日由副市长刘仆主持建委、规划、城管等部门开会，对城管执法程序等问题进行了检讨，要求由城管部门与市法制办共同研究制定下一步中心城区户外广告的管理办法。
“政府希望拍卖在法理上站得住脚。”该人士说。此后，成都市各区要求广告商再次上报户外广告的审批资料。
“但到现在仍没有任何说法。”杨文担心棘手的问题会如多米诺骨牌效应般接踵而至，他目前最头痛的是协议里约定的巨额违约金，若不能继续发布广告，等待的只能是客户的律师函；与此同时，一年上百万的广告位租金，也早就交给了业主……
通过“协议”方式取得广告牌这个经四川省人大批准执行的《成都市城市户外广告和招牌设置管理条例》的规定，实际已被“整顿通知”否定。
户外广告一般分为公共载体和非公共载体，前者指政府拥有的物业以及机场、公路、收费站等地方的户外广告位，后者指私人业主所拥有的广告位。以往，“非公共资源”的广告牌，更多是通过协商获得，即户外广告商与合乎规划的广告位业主签订场租合同，通过政府的行政许可后开始经营。为获稳定回报，广告商与业主及广告客户之间的合同期限都较长，并约定了严格的违约责任条款。
成都面临拍卖命运的广告位，80%都属于“非公共资源”，政府的决定同样令业主难以理解。“请贵单位接到通知后，向城管部门提出自愿拍卖的申请，申请内容如下：本人自愿将拥有物业作为户外广告空间资源的载体使用，并请求户外广告设置管理部门将其纳入户外广告空间资源占有权拍卖，以请求获得拍卖收益60%作为提供载体的补偿。”
这是5月15日，盐市口街道办事处发给业主的通知。在此后的许多天里，成都每一个户外广告位的业主或业主指定的代理人，都接到了所在区域行政管理机关的相同通知。
“要求我同意拍卖自己的广告位，还要白白交40%给政府，这是什么道理嘛！”业主代表赵先生气愤地说，“这是附着在我房子上的广告位，政府凭什么要拿去拍卖？”
或促成垄断
成都广告界流传一个说法，政府此举很可能形成当地一家大公司的垄断经营
然而，不“自愿申请”是有代价的。《成都市城市户外广告和招牌设置管理条例》规定广告审批设置的行政许可有效期是“不超过三年”，成都市现有的大部分户外广告位是2005年至2007年审批下来的。2008年之后没有审批新的广告位。
这也意味着，目前成都此前行政许可范围内的户外广告位均过了或即将过“有效期”。
成都多位广告商透露，有关部门曾走访拥有新华大道户外广告位产权的业主，要求他们跟政府签授权委托书，同意由政府进行统一拍卖，否则视为非法广告位，禁止对外出租。
“按照规定，成都目前户外广告行政许可的年限是两年，如果到时业主不来申请，我们就视为放弃，他所拥有的广告牌也就要因到期被拆除了。”7月9日，成都市盐市口街道办一名张姓负责人如此告诉本报。
其实2007年底广告位“行政许可”到期，当地广告商曾向政府书面申请延期使用，但政府只是口头答复暂不续期。此后，为了表明这些在规划范围内的广告牌身份“合法”，政府又给每一个办理过相关手续的广告牌颁发了一个绿色的标志，这个“绿标”一度被认为是户外广告的合法身份证明，当地媒体也曾报道过。
“绿标”上并没有期限，这给许多户外广告商吃了“定心丸”。所以在2008、2009年这些在政府规划范围内、但没有取得“广告位设置许可证”续期的广告公司都在正常经营。
“一直到今年5月4日之前，都没有任何人阻止我。年初我到工商局办理广告发布手续时，他们也没说啥。怎么现在说拆就拆呢？”杨文不无困惑地说，“现在看来，这些都不过是政府的‘缓兵之计’”。
熟悉成都户外广告行业发展的业者，对政府的这一做法并不陌生。2004年，成都市政府针对机场高速公路两旁的单立柱户外广告也进行了集中的清理。
一位亲历广告商告诉记者，2003成都市容环境管理局经过审查，对16家广告公司的58根柱子进行了登记，让其继续“等待统一规划”。2004年1月4日，成都市容环境管理局、城市管理行政执法局等却突然发出“通告”，限令各广告公司在当年1月15日以前将全部广告自行拆除。
而在成都广告界还流传着一个说法，政府此举，将使成都户外广告市场重新洗牌，很可能形成当地一家大公司的独家垄断经营。
“如果拍卖，价格将超出现有的市场价格。拍卖时，主动权掌握在政府手中，他们会制定排他性的游戏规则。类似拍卖也曾出现这种情况。”当地多位广告商说。
成都市一家“政府背景”颇深的大型广告公司也在内部文件中披露，“户外广告受当地政府制约程度比较高(如户外广告清理整治等)，我们对于如何引导政府政策和 与 政 府 沟 通 也 积 累 了 丰 富 经验，……大规模获取稀缺性的优质户外广告资源，形成区域资源垄断和网络覆盖优势，进而在成都地区获取户外广告定价权。”
“空间权”谁属？
成都城管局希望最终获得的收益大概是1个亿
原本，杨文和U PS签订了合同，对方在其大广告位上发布广告一年，价格约100余万元，另外一个小广告位上则发布了汽车广告。
800平方米的广告牌，广告商的说法是“仅架子的制作费用就是50万元”，再加上画面的制作、照明、税收、日常维护等费用，算下来的利润空间已不是很大。“政府再拿走40%，我们的日子还咋过啊？”
与其他城市譬如“空间视觉权”等不同，成都市收取40%收益的主要理由为“空间资源占用权”。成都市以“商业卖场、L E D显示屏、公交车、公用电话亭、指路牌等为载体的户外广告均属于户外广告范畴”，“城市中心区域户外广告位全部要组织拍卖”。
对于收取的“空间资源占用权出让金”用途，成都市也作出了安排。7月17日，成都市副市长刘仆在全市城市管理会议上表示，“按照《物权法》的精神，广告的收益全部用于城市管理工作，市、区、街道进行分成，重点是区、街道办事处。”
据PWC (全球最大的会计师事务)最新预测，全中国户外广告收入约192亿元。目前，成都市户外广告市场规模约10亿元，其中“非公共资源”户外广告额占一半，约为5个亿。成都户外广告统一拍卖后，收益的40%归政府，大约2个亿。而成都市城管局内部人士透露，“城管局希望最终可以获得的收益大概是1个亿，因为肯定会有流拍。”
类似成都的户外广告“新政”，近几年武汉、佛山、扬州等地亦纷纷涌现。物权法的主要起草人之一、中国政法大学教授江平认为，无论是“视觉空间权”还是“空间资源占用权”，其背后都难掩政府积极“挺进”户外广告市场“分一杯羹”的利益诉求。
江平说，物权法虽然没有明确规定这是一种私权，但是应当承认，原来把广告牌出租给民间来经营，实际上已经把广告空间的权利给了老百姓。“按照物权法，我认为政府这种做法没有法律依据，政府有行政许可的权力，但如果政府的权力直接用来经营，就有点过分了。”
成都市政府此前要求，拍卖前的户外广告位要在5月12日前全部撤下商业画面，用公益广告覆盖。同时，公益广告要形式多样，可以是城乡环境综合整治要求、属地区政府的发展理念。在一次内部会议上，成都市政府某秘书长曾要求，“对广告位的覆盖(用公益广告画面)，盖了的就盖了，没盖的要继续！这项工作要认真坚持下去，并且要对各区进行考核。”
由于众多广告业主的反对，成都市市区户外广告商业画面的全面拆除是在5月31日完成。于是，从6月初开始，成都市民开始惊奇地发现，在繁华商业区和主要街道上，原本色彩斑斓的各类商业广告开始变成千篇一律的公益广告。广告牌上，几个大字意味深长：“一起创造，共同分享。”
