户外广告资源空间利用 随着经济社会的发展，人们为争夺“眼球”经济，户外广告资源价值日益显现，党委政府争宣传纲领阵地，企业争产品广告场地，理论界、法律界人士对户外广告空间资源的公与私、归属和利用观点不一，现实中各取所需，行业无序竞争管理十分困难。

　　从探索有序管理出发，我们对三门县户外广告资源开发利用现状和管理情况作了一次初步调查，走访和听取了相关部门和部分广告公司的意见，对照现行法律、法规，也比较了台州县域之间的经济和广告业发展水平。事实说明，“如果市场交易成本过高而抑制交易，那么经营权应赋予那些对权利净值评价最高并且珍视他们的人。”现将调查情况和看法综述如下：

　　一、户外广告资源的利用价值在经济社会发展中日益显现

　　1、户外广告资源利用价值与经济密度、发展程度同步显现。随着改革开放的深入和市场经济体制的确立，户外广告的密度和发展速度见证着区域的经济密度和发展水平。在台州，三门县陆域面积1072平方公里，温岭市926平方公里，从陆域空间看，三门县要略大于温岭市，而温岭市的市场主体达80000多户，三门县仅17400多户；2011年，温岭市生产总值678.6亿元，三门县是125.8亿元。三门的企业数量少，经济总量小，经济密度和发展程度低，广告业发展水平也低，截止2011年底，温岭市有广告经营单位235家，全年广告经营额9200万元左右；而三门县广告经营单位仅98家，全年广告经营额3500万元左右。

　　2、户外广告资源利用价值与人口密度、人口增量同时体现。户外广告为人服务，那里人口密度高、集聚人口能力强，那里户外广告价位就高。同样以三门县和温岭市比较，温岭市常住人口2000年“五普”数据是116.28万人，2010年“六普”数据是136.68万人，年均增长1.63个百分点；三门县常住人口“五普”数据是31.54万人，“六普”数据是32.89万人，年均增长0.42个百分点，人口密度和增量的差距决定着户外广告资源的价值。再从三门看，县城西区街面的商用房少有人购买，新城区居住的人口不多，这些区块户外广告位的利用价值不高。而老城区人口密集，户外广告“一位难求”，趋于饱和，价位也高。

　　3、户外广告资源的利用价值与经济触角、行人视角同聚实现。信息对流过程，往往是视觉比听觉更有效，无论是公益宣传还是商业需要，视野汇聚的空间通常就是户外广告利用的空间。户外广告经营者在获取户外空间资源时候，不但要看现有的价值，还要判断某个区块未来的发展前景，跟随经济的触角、行人的视角经营未来。最终户外广告资源利用价值便在这种同聚中得以实现。

　　二、户外广告资源经营收益在产权的依附和创造中博弈

　　1、户外广告资源经营在公有和非公有的产权依附中分配。非公有产权的户外广告资源，因其产权主体的分散很难集中统一经营，产权的所有者会按各自的意愿和价值取向选择经营方式，从中获得利益。他们渴望这种权利得到政府的承认，如果这种权利不被承认，政府过多的管制，会遭产权持有者抵触，造成户外广告资源利用成本的增加。

　　2、户外广告资源价值在多方利益博弈中创造。广告经营者用自己的时间、知识、智慧去发现一处户外广告资源的价值，与产权持有者通过洽谈支付租金，获取使用权，户外广告经营者要与资源所有者进行利益博弈。广告经营者投入资本，进行户外广告设施的制作、维护、修理，承担着广告位空置、规划需要被拆除、安全责任等风险，户外广告经营者又与时间进行着博弈。广告经营者为广告主设计广告、发布广告，取得经营收入，户外广告经营者还与广告主进行博弈。正是这样的一次次博弈，创造了户外广告资源的价值，相关的各方（包括政府和消费者）从中分享着价值收益。

　　3、户外广告资源收益在多种经营形式和设置方式中实现。户外广告资源开发利用正是在多样化的经营形式中，进入市场领域，流向“那些对其权利净值评价最高并且最珍视他们的人”手中，发挥资源价值。三门县户外广告资源经营形式主要有以下几种：一是持有者自有自用，如个体工商户的标牌、匾额、指示牌，政府在公共空间设置的公益广告。二是经营权租用，如租用私有产权建筑物立面、顶部的广告牌，集体所有的山体、田地上的户外广告。三是协议转让，如开发区内的广告，公路两侧广告以协议形式转让给经营商使用。四是内部承包，如新闻中心把老城区的灯杆、灯箱上的广告经营权承包给内部职工经营。户外广告的设置方式也多种多样，有灯杆广告、墙面广告、招牌广告、立柱广告、电子屏广告、三面翻广告等等，目前城区主要户外有大型立柱广告13个，小型立柱广告45个，三面翻广告牌5个，山体架构广告14个，电子显示屏广告3个，店面广告牌店招1200多个，设置形式多种多样，但是科技含量普遍不高，制作档次较低，工艺比较粗糙。户外广告不同的设置方式是为迎合广告主的不同需求，体现市场供需规律。

　　三、户外广告资源利用管理在产权和职权归位中体现公平

　　1、公有产权户外广告资源管理的产权主体和职能主体混淆错位。依附在公有产权上的户外广告资源，属于可参与市场交易、获取收益的公有财产，政府既是国有资产所有者，也是社会管理者，具有双重身份。而依附在非公有产权上的户外广告资源，属于非公有财产，政府以公共管理者的角色进行监管。三门县公有产权的户外广告资源在实际利用管理过程中，各部门对产权主体和职能主体的职责定位不清，认识上混淆、管理中错位。具体表现在两个方面：一方面是职能管理分散，职责不清。工商部门管理广告内容是否合法，城市管理部门管理户外广告设置是否规范，交通部门管理公路沿线两侧和候车亭，滨海新城管委会管理滨海新城区块和大湖塘片区，宣传部管理74省道岭口至潺岙隧道以北路段的灯杆广告和老城区的灯杆、灯箱，西区指挥部管理西区的户外广告。管理中，有的从产权利益出发，有的从管理职能出发，块块分割，交叉管理，难以统一协调，表面上似乎很多部门在管，实际上处于无人管理状态。另一方面，产权收益实现方式不规范，随意性大。相关部门在公有户外广告资源使用权转让过程中，没有很好贯彻公有产权转让公开、公正、公平原则，不是把它当作资源性和经营性的产权，而是把如何处置当作部门职权，无论是协议转让还是内部承包，不是缺乏竞争，就是有限制的竞争，而且部分有偿出让收入脱离财政监管。

　　2、户外广告资源产权界定越权越位。户外广告资源附着于一定的标的物，由于其附着的标的物产权有公有和非公有之分，因此，户外广告资源产权应该也有公有和非公有之分。现实中，从上到下，许多部门对户外广告资源的产权认定意见不一。有人认为户外广告资源，包括公有和非公有，其使用收入是利用户外空间公共资源设置广告而取得的收入，是国有资源有偿使用收入的一部分，属于政府非税收入的范畴，是政府对户外空间资源所有权的重要体现，政府应该确定收费标准，收取资源使用费。也有人认为依附在私有产权上的户外广告资源，是私有产权产生的收益，符合《物权法》的有关规定，反对政府收取资源费。

　　正是这种认识上的分歧，2006年，省财政厅、省建设厅、省工商局三厅局联合发出《关于加强户外广告资源有偿使用征收管理的通知》（浙财综字【2006】121号），此文下发后，各地以经营城市和规范收费为由，出台户外广告设施费、场地费等类似收费项目，受到广告企业和物权所有者的抵制，上告的有，到省人大信访的有，向有关方面投诉的有。为慎重处理群众反映的问题，三部门又于2007年出台《关于户外广告资源有偿使用收入征收管理有关规定的补充通知》（浙财综字【2007】70号），暂停执行对非公有产权户外广告资源费的收取。三门虽然没有开征户外广告空间资源费，但是有关部门要求制订城区户外广告资源费收费标准。

　　我们认为，户外广告资源利用其实就是促进资源经营权和使用权的流转，其过程是市场交易行为，交易的前提是交易主体必须有明确的产权。如果没有明确的所有权归属，政府越权越位，行政干预过多，交易成本就会增加，那么户外广告资源就难以得到充分利用和有效保护。

　　3、户外广告资源设置规划制定和执行职权缺位。户外广告资源利用过程是一个产业发展过程，规划许可已成为户外广告产业链的一个新的重要构成，它决定着户外广告产业发展的走势、速度、价值。可以说，户外广告资源的利用离不开政府规划，户外广告资源的管理更离不开政府的规划。

　　三门县户外广告资源利用管理工作中，规划在制定和执行上存在缺位。表现在：一是缺乏户外广告产业的发展规划，缺少政策扶持。广告企业反映，三门县广告企业税费负担高于宁波，部分企业在三门县接的业务到宁波开票。三门县门头广告的户外装修，装潢公司与广告公司都可以做，广告公司税负是14%左右，装潢公司税负只有8%左右，干同样的活，而两者税负不一样。二是县政府于2009年12月批准的《三门县城区户外广告设置规划》知晓率低，许多部门和广告企业不清楚规划内容，甚至是一些负责户外广告审批的工作人员都不知道这个规划。我们查看了规划论证会的会议纪要，该规划论证会由规划部门牵头，县工商、环保和公安部门都没有人员参与，而《广告法》第三十三条规定，“户外广告的设置规划和管理办法，由当地县级以上地方人民政府组织广告监督管理、城市建设、环境保护、公安等有关部门制定。”可见，这个规划在程序的合法性上存有争议，基本上也没有在执行。三是缺乏一个与规划相配套的实施细则，许多户外广告设置脱离规划控制，设置随意。四是该规划只对74省道（甬台温高速公路道口滨海新城）沿线两侧和人民路两侧的户外广告进行了详细规划，没有对公益广告和城区其他地段、道路的户外广告进行详细规划。

　　规划制定和执行的缺位给政府对户外广告利用管理工作增加了难度，也导致户外广告设置的混乱。

　　四、户外广告资源利用管理效率的提高应在发挥产权功能和政府职能作用中实现

　　近年来，随着市场经济的发展、城市化进程的推进以及现代科技的广泛应用，我国的户外广告产业发展迅速，整体投放表现强劲，每年增长速度都在10%以上，特别是2008年和2010年，分别较上一年增长65%和32%，户外广告市场已越来越受各方的关注，发展前景看好。同时，因其实体空间性，户外广告又与城市的景观紧密相连，与群众的生活如影相随，户外广告资源的利用管理已成为政府管理城市工作的重要方面。

　　户外广告资源的利用管理牵涉到国家立法的完善、部门职权的调整、地方发展规划的制定以及广告行业的规范，是一个系统工程。在当前的环境下，户外广告资源利用管理效率的提高，需要充分发挥产权功能和政府职能作用，采取不同的管理措施，实现资源的有效利用。据此，我们对加强三门县户外广告资源的利用管理提出如下意见，供决策参考。

　　（一）、根据户外广告资源所附着的标的物的产权性质不同，实行有区别的管理，发挥产权功能作用。

　　1、非公有产权上的户外广告资源管理，在规划许可的范围内，要更加注重效率。

　　对非公有户外广告资源也一样，让其所有权人自主支配资源，自愿进行交易，交易成本最省，也最有效。政府只在规划上进行许可，只对户外广告设置的位置、形式、规格、密度进行监管，对于产权所有人通过各种形式让渡产权功能，获得收益，政府不宜从中收取资源使用费。

　　2、公有产权上的户外广告资源管理，在追求效率的基础上，要更加体现公平。

　　（1）明确一个部门统一管理全县公有产权上的户外广告资源，改变目前公有户外广告资源管理块块分割、协调困难的现状，理顺管理关系。调查中，县委宣传部从户外宣传阵地管理的角度，提出由其统筹安排，他们认为这样做，第一有利于户外宣传阵地设置和扩大；第二有利于保证每年重大主题、重要活动宣传时，能更便捷地使用户外广告资源。第三有利于户外广告设施建设和维护，使户外广告在外形上更加符合城市景观，在内容上更加贴近党委政府宣传需要。第四有利于户外广告资源的经营收入纳入财政监管。

　　（2）对公有户外广告资源经营权和使用权的转让过程要进行规范，要坚持资源市场配置的方向，按照市场经济规律以公开拍卖的方式有偿出让，保证转让信息公开、拍卖过程公正，体现结果公平。尝试实行多区块广告位打包拍卖方式，加快三门县户外广告资源整合，形成规模效应。对一些确实不需要进行拍卖的，为体现效率，也可以实行协议转让，但转让过程中主管单位应参与监督，防止“暗箱操作”。

　　（3）公有户外广告资源的转让收入要纳入财政监管，广告设施的日常修理、维护费用纳入财政预算。

　　（4）在公有产权户外广告资源利用管理上不搞“一刀切”，对政府相关部门与广告经营单位签订的没有到期的租赁协议，政府应按照《合同法》的规定予以承认，保证经营商的正当权益，也树立政府诚信形象。协议到期续租或者协议内容变更，应当执行新的规定。

　　（5）为保证县里每年一些重大主题、重要活动的宣传需要，转让协议中应约定公益宣传优先，政府只支付广告制作费用，给经营商带来的损失用延长经营时间予以弥补，占几天补几天。

　　（二）、加强规划指导，健全管理机制，发挥政府职能作用。

　　1、加强规划指导，发挥规划龙头作用。

　　（1）把户外广告产业纳入三门县服务业发展规划，明确发展目标、重点，完善政策措施及考核评价体系，促进三门县户外广告产业发展。

　　（2）宣传和修订《三门县城区户外广告设置规划》，补充编制公益性广告设置规划和城区其他重要地段、道路的广告设置详细规划，一些重要节点、主要沿线、交通要道要优先设置公益广告。扩大规划范围，把74省道南延工程、北延工程、三门城区过境段等公路沿线，及道路、街道重要节点的户外广告纳入规划。制定与规划相配套的实施细则，促进规划的落实。

　　（3）开展一次城区户外广告资源普查，摸清户外广告家底，建立户外广告档案，便于户外广告管理。

　　（4）根据普查情况，结合道路、城区改造和建设工作，全面开展户外广告设置的清理整顿工作，拆除违章设置、对城区安全和城区景观有严重影响的户外广告，维护规划的严肃性，。

　　2、建立健全户外广告监管机制。

　　（1）完善户外广告并联审批审核制度，推行“多部门审查、一部门许可”的管理方式，减少审批环节，提高审批效率。

　　（2）建立户外广告社会监督制度。在县政府门户网站上建立户外广告专栏，告知户外广告办事流程，公开户外广告审批程序，公布户外广告设置规划、设计方案、建设标准以及材质要求、技术标准。及时公开户外广告建设与运营的招投标等有关信息，方便设置单位和广告公司查阅，方便社会监督。定期或不定期组织党代表、人大代表、政协委员和群众团体，对户外广告设置规划和相关法律、技术标准执行情况进行检查、监督。

　　（3）鼓励建立户外广告行业组织，加强行业自律管理，畅通行业自律组织与政府之间的沟通联系，参与政府部门对户外广告的建设管理工作，推动政府管理职能的转变。