混乱无序的户外广告

    有资料显示，户外广告是全球有记录的最早的广告形式。我国最早的户外广告出现于战国时代的酒肆，最早的车身广告出现在1908年上海第一条有轨电车上，最早的户外霓虹灯广告出现在1927年上海大世界屋顶……今天，尽管报纸、广播、电视等大众传媒早已深入普及，后起之秀互联网更是势头正劲，但户外广告仍在城市传媒领域牢牢占据一席之地。有人说，户外广告是城市繁华程度的标尺，是城市经济的晴雨表；有人说，户外广告是城市的名片，是彰显城市个性风情的画卷；还有人说，看一个城市的户外广告，就能看出这座城市的文化底蕴和精神风貌，更能看出城市的管理水平。作为城市景观体系中不可或缺的部分，户外广告早已超越了简单的商业功能，而且随着城市发展的日新月异，它的城市功能愈发显著。早些年，由于相关法规的滞后及管理的缺失，哈尔滨户外广告曾一度无序泛滥，尤其是在相关部门有意封杀户外广告的那几年，哈尔滨户外广告市场几近于无政府状态。受利益驱使，各大小广告公司肆意在城市的各个角落跑马占荒，违章设立的广告牌无处不在，一栋栋保护建筑也被违章广告包围得面目全非。为了根治日益泛滥的视觉污染，还城市清秀面目，也为了夺回被非法占用的城市空间资源，从去年开始，借迎奥运、迎大冬的契机，一场全市范围的大规模清理整治牌匾、户外广告行动拉开帷幕。在这场力度空前的整治行动中，市民眼中的城市正开始变得透亮，而户外广告从业者也在观望中看到了户外广告解冻后的春天。但欣喜之余，业内人士仍心存疑虑：户外广告乱了这么多年，与相关部门长期以来的监管不力不无关系，虽然从这次拆改力度上看出了政府整治的决心，但如果没有长效的管理机制，没有规范的市场体制作保障，这场户外广告整治行动之后，成果又能维持多久？
 

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博物馆周边户外广告于城市环境较协调统一

    事件
    2008年11月6日,位于道里区松花江公路大桥引桥旁绿地内的一座大型单立柱广告牌被市城管行政执法局依法拆除。据执法人员介绍，这个广告牌未办理相关审批手续，属于违章设立。这个广告牌长18米、宽6米，约有6层楼高，为了拆除这个庞然大物，执法人员不得不请来数十名专业人员并动用吊车等大型机械设备，整个拆除工作从当晚10时直至次日清晨6时。
    对这个庞然大物的突然消失，市民议论纷纷。多数市民拍手称赞，市民徐先生说：“每天开车从桥上过，总觉得这块广告牌碍眼，现在拆了，透亮多了。”也有一些人心存惋惜，市民王先生说：“这么大的一个牌子，立起来得花不少钱，拆起来也费时费力费钱，太浪费了。”当听说是块违章广告牌时，更多市民表示疑惑：“在这么重要的地点立这么大块牌子竟是违章的，谁有这么大的胆儿？再说，如果是违章的，早就该拆了，这么多年怎么一直没人管呢？”
    带着同样的疑问，记者对这块广告牌的来历进行了一番调查。市城管行政执法局相关人员答复：我们只负责拆除，这块牌子的来历不清楚。市城管局有关人员答复，这块广告牌设立较早，当时城管局还没有成立，据我们了解，这块牌子最初是有审批手续的，但在市政局(城管局前身)哪个部门办的说不清了，后来这块牌子没有按规定办理一年一次的审核，所以才被定为违章广告，至于说为什么这么多年都没有对这块广告牌进行处理，其中原因复杂，很难说清。
    记者辗转找到了这块广告牌的“主人”———奥联广告公司。该公司负责人李树田说：“这块广告立于1998年，设立者是园林广告公司，当时在园林部门办理了审批手续。我是从园林广告公司租下这块牌子并签了五年的租约，这期间园林广告公司有没有正常履行手续我不清楚。后来，园林广告公司‘黄’了，我去管理部门办理审批手续时，管理部门却停办。今年，有关部门找我说要拆除这块牌子，既然为了城市发展的大局，我没有意见，拆就拆吧。”
    对李树田的说法，记者在其他一些广告商的口中得到了证实。一广告商在得到记者不露其真实姓名的许诺后坦言：“多年前管理部门就有意整顿户外广告市场并停止一切户外广告的审批，我们这些广告商为了生存，迫不得已才铤而走险。前几年是户外广告最乱的几年，广告想立哪儿就立哪儿，执法人员来查处时通过关系交点儿罚款大多都能保留广告牌。即使遇到非拆不可的情况，也能挺个半年，挺到执法程序走完，投入的本钱早就赚回来了。”

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违章广告拆除现场

    背后
    记者调查了解到，公路大桥引桥旁绿地内的大型单立柱广告牌10年间无人管问只是哈尔滨户外广告现状的一个缩影，其暴露出目前城市户外广告审批、管理等诸多问题。
    根据相关法规，哈尔滨户外广告道路红线以内的由城管部门审批，红线以外的由规划部门审批。其中，根据广告具体设立的位置，涉及到哪个部门，如水务、环保、路桥等，又需到相关部门审批。市城管局市容处称，对哈尔滨有多少户外广告、在他们审批范围内有多少是未经审批的等概况并不掌握。市规划局对道路红线以外的楼体广告掌握得较为清楚。在今年初，他们统计哈尔滨户外楼体广告有4000余块，但经审批的却不到200块。
    这样的审批比例令人震惊。据相关人员介绍，造成这个问题的原因很多，如广告公司受利益驱使不经审批随意设置广告，广告审批缺乏统一规划等。但其中一个重要原因是具有户外广告审批管理权限的多个执法部门如：市规划局、市城管局、市城管行政执法局、市工商局等在各自业务审批中，联系不够、缺少沟通，没有一个统一平台使之相互联系、相互制约。
    业内人士和相关管理部门认为，此外，区城管部门越权审批的问题也比较突出。在各区执法局人员对违章广告设置单位进行调查取证时发现，部分广告设置单位提供了区城管部门越权审批的手续，严重干扰了清理整顿户外广告工作的进程。还有一些区城管部门执法人员以罚代管，甚至收钱了事。
    在采访中记者了解到，户外广告的审批和监管体系极其不顺。如道路红线外的广告应由规划部门审批，而监管却由市城管行政执法部门负责。对未经审批的户外广告，规划局没办法处罚，而城管执法部门常常以罚代管，一些广告公司认为交了罚款，广告牌便合法了。审批与处罚管理的脱节，造成商家忽视审批环节的存在。
    比起几万元的罚款，一块大型户外广告牌一年少说有几十万元的收益，这笔账广告商都会算。当利益的驱动促成了户外广告的畸形繁荣，我们城市受损的何止是脸面？

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    哈尔滨城市公共空间资源每年流失上亿元
    除去市民印象较深的、曾立在公路大桥桥头的这个大型单立柱广告，哈尔滨大街小巷还有各种形式的户外广告，它们的背后无一不是利益二字。市规划局从去年开始整顿户外广告时发现，50平方米以上的大型楼体违章广告牌在哈尔滨有近千块。这些广告牌无一经过规划部门审批，不审批就意味着没有交纳公共空间资源占用费。而一家广告公司有一块大型户外广告牌一年就有十几万至几十万元的收益。
    违章户外广告牌给它的主人们创造了巨大的利润，而对城市来说，为何会浪费这大好的空间资源？
    记者了解到，在有效利用城市公共空间资源上，近两年哈尔滨开始有所作为。2006年12月1日，哈尔滨出台了《哈尔滨市城市户外广告设置管理办法》，其中规定，利用城市空间资源设置户外广告，应按规定交纳城市空间资源占用费。从去年4月开始，由市规划局牵头，联合城管、行政执法等相关部门成立了哈尔滨市户外牌匾广告设施清理整顿领导小组办公室，开展了市区主要街路户外广告清理整顿工作。至今，共组织拆除大型违章楼体广告280余块，整改广告近400块，通过整改收费及市场化运作实现政府收益1200余万元。
    政府的行动表明，收取空间资源占用费在哈尔滨开始起步了。但目前，收取的只是小部分，大部分仍在流失。哈尔滨大量的市政资源，如路桥、灯杆、绿地等处的广告仍然无偿占用着空间资源。据一份调查显示：哈尔滨市机场路、埃德蒙顿路、火车站广场、靖宇大街、红军街等20处城市中心区的楼体广告达到944个、桥体广告66个……众多形式的户外广告牌匾总数达到3182个。但是有审批手续的也不过几百个。按保守估算，户外楼体、桥体广告发布价格平均每月每平方米100元左右。以944个、面积为36920平方米的楼体广告计算，政府每年少收入2000多万元。再加上其他类别户外广告，哈尔滨市公共空间资源每年就流失上亿元的收益。
    “未经审批的户外广告说不定哪天就被拆了，能挂一天就赚一天钱”。在这种心态下，广告商尽量压低制作成本，户外广告粗制滥造，给城市带来视觉污染，广告牌砸伤人等安全事故也时有发生。
    城市空间和视觉界面被污染
    户外广告能折射出现代都市的发展进程。许多市民对此都深有体会，我们到了一个陌生的城市，看到街头的户外广告，不仅能感觉到这个城市经济发展和城市管理的水平，还可以看到城市的文化和内涵。因为户外广告景观与建筑、交通、绿化等城市景观并置，共同形成了城市的地域空间和视觉界面，是城市视觉环境、形象与信息传递系统的重要组成部分，是城市的识别坐标之一。
    但由于哈尔滨大量的户外广告都是未经审批的，造成了户外广告较为严重的“大、杂、乱、差”现象，城市视觉环境已经受到广告污染的威胁。由于从2003年起，哈尔滨便着手清理违章户外广告、牌匾，着手重新制定相关的管理办法，不再审批新的户外广告。政府部门希望借此来等待原来审批的广告到期，再按新规定统一制定使用新的户外广告。2003年至2007年，虽然哈尔滨市基本没有审批过户外广告，但市规划局统计，全市新增了近千块面积超过50平方米的大型违章楼体广告。
    这些违章户外广告的主人们都深知没经过审批，说不定哪天就被管理部门拆了，抱着能挂一天就赚一天的心态，极力地降低成本，制作非常粗糙。哈尔滨有些建筑物表面几乎成了劣质画面的广告墙，破坏了现代城市的视觉环境。一些沿街保护性建筑也被杂乱无章的广告所覆盖，严重影响建筑艺术的展现。规划部门相关人员认为，城市的风格、均衡、节奏、韵律等形式美感被损伤，建筑艺术受到严重亵渎。
    由于违章户外广告制作十分粗糙，让大风吹倒、刮落的广告牌砸伤行人一类的事件时有发生。违章户外广告牌成为了市民生活中新生的安全隐。

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    户外广告治理需三步走
    ●第一步：拆改并行，大力治乱
    虽说先整顿后规划有本末倒置之嫌，但面对混乱的户外广告，治顽疾还真得先来剂猛药。
    2006年12月《哈尔滨市城市户外广告设置管理办法》出台，市政府及相关部门开始依法对违章广告逐步实施清理整顿并试行市场化运作工作。去年初，市政府第5次专题会议审议通过了《哈尔滨市城区户外广告联席会议制度及清理整顿工作方案》，市户外牌匾广告设施清理整顿领导小组从去年4月开始工作，主要对秋林—博物馆地区、火车站广场周边、公路大桥引桥周边、新阳广场周边、机场路、经纬街、友谊路、中山路等街路进行广告整治。拆除擅自设置和影响城市容貌的户外牌匾、灯箱、招牌等宣示物7245块，拆除广告设施16470块，清除临街商家在店面范围内张贴的广告物8400余处，重点拆除了50余个酒店门前和部分重点街路、部位的杆体广告。在日前开始的户外牌匾、广告清理整顿“百日会战”中，以大冬会场馆和来宾驻地，及赛事涉及街路、市区迎宾道路、主要景区景点和商业繁华区域为重点，消除视觉污染。拆除大型广告40余块，拆除小广告1700余块，拆除灯箱700余处，清理乱贴乱画4000余处，拆除乱设墙体广告260块，清理宣示物2000余处。
    据有关人员介绍，从去年开始的户外牌匾广告设施集中清理整顿活动一直坚持拆改并行的原则，对不符合设置要求的户外广告坚决拆除，有符合设置条件的违章户外广告督促整改并补办手续，纳入日常管理。虽然整顿工作经常会遇到各种阻力，但都影响不了政府全面清理整顿户外广告的决心。以单立柱广告为例，它们大多历史遗留问题较多，背景较复杂，拆除阻力很大，尽管如此，那些不符合设置要求的单立柱广告还是被列入拆除计划，并正在逐一被依法拆除。正是这样的整治力度，才有效遏制了违章户外广告的泛滥势头。
    ●第二步：市场运作，政府收益
    在这场与违章广告的持久战中，城市管理者正逐步夺回被广告商割据多年的城市空间，同时，也见到了久违多年的资源回报。
    据悉，去年通过楼体广告整改收费共实现政府收益445万元。今年，在去年的基础上，加大了广告整治收费及广告资源市场化运作工作力度，截至目前已实现政府收益697万元；其中，楼体广告整改收费收益320万元，楼体及市政设施广告挂牌收益377万元。
    接下来，哈尔滨还将加大市区主要街路、楼体、桥体、灯杆、单立柱、路牌等广告设施的整治力度，继续推进这部分广告资源的市场化运作工作。对审批期限未满的，补交空间资源占用费并保留至审批期满(收费从2006年12月1日起计算)，期满后收回由市城投公司组织进行“招、拍、挂”。同时，实施市区二环路以内及机场路沿线单立柱广告的迁移和拆除工作，对经过审批、但期限已过的单立柱广告进行迁移，对未经过审批的全部予以拆除，净化城市景观环境，力争在年底前全面完成。还将积极推广信息筒广告这种新颖独特、能充分展示地方文化的广告形式。准备在主要街路两侧及商业休闲广场周边规划设置500处左右信息筒广告，以便为城市建设筹集更多的资金。
    ●第三步：科学规划，长效管理
    如果说依法强拆是治标的猛药，那么科学规划才是治本的良方。只有改进以往管理上的诸多不足，建立严格的长效管理机制，方能保证户外广告真正走上良性发展之路。
    采访中记者得知，此次户外牌匾广告整治工作之所以有如此力度，一是缘于市府领导的重视，二是缘于多家部门的携手合作。一工作人员透露，这个联合办公组织只是一个临时机构，虽然说整顿工作没有具体的最后期限，可总有一天整顿结束后，联合小组也终将解体。他说，那时几家部门又各管一摊，难免还会出现各自为政、缺乏密切联系和沟通的问题。所以，为使户外广告行业真正走上“公开化、市场化”的道路，政府部门必须要理顺管理关系，规范管理程序，简化审批程序，加强部门之间的联系，形成一个比较顺畅、合理的管理机制，加强执法力度和管理力度，明确监管责任分工，杜绝“以罚代批、以罚代管”的现象继续发生。
    有关人士还认为，在户外广告审批、招标和拍卖中，设置规划应先于经营设置权的取得，只有统一布局、科学规划、个性设置，才能让户外广告与城市环境和谐统一，从而达到为城市添景的效果。在以住的管理中，许多部门却往往忽视了这一重要环节，这个问题不妥善解决，视觉污染在所难免。