鸣：广电总局的“戒令”是引导性的？

日期：2004-5-19 18:42:42 来源：来源:人民网作者：

今年4月30日，国家广电总局制定并印发了《广播影视加强和改进未成年人思想道德建设的实施方案》（以下简称《实施方案》），该文件提出了在全国广播影视领域实施“建设工程”、“净化工程”、“防护工程”、“督察工程”的政策构想。其中“防护工程”的十条实施方案成了倍受媒体关注的“十条禁令”或“十条戒令”。

　　对于净化荧屏的“十条戒令”，各方反映不一。学者喻国明认为如此的行政管制过于严谨苛刻，而来自政府方面的声音则更有意思。国家广电总局电视剧司司长王卫平表示，称“总局文件”为“禁令”有所不妥，因为这一系列发布的文件都不是行政法规，而只是引导性的。

　　在我国，具有普遍约束力与规范力的行政立法包括行政性法规、行政规章与地方性法规；从形式上看，《实施方案》的确不属于行政性法规。但是，若是从内容上考察，广电总局的《实施方案》是货真价实的“戒令”或“禁令”，其作用是规范性的而并非引导性的——当然，不排除其对当前的影视制作业确有引导性影响。

　　一般而言，典型的引导性行政行为有两大特征：一是行政行为主体仅对行政相对方的行为提出建议、意见，但不使用指示性、命令性的语言；二是行政行为主体的行为对行政相对人的行动自由不产生任何影响，行政相对方的权利既不增加又不受限制；三是行政相对方如果不服从或违反行政行为主体的意图、意愿，行政行为主体也不予以任何处罚；行政指导就是典型的引导性行政行为。

　　但是，国家广电总局的“净化工程”十大具体举措并没有体现出引导性行政行为的特征。首先，在语言表述上，《实施方案》的第二部分“广泛开展广播影视‘净化工程’”中充满了诸如“坚决制止”、“坚决抵制”、“坚决纠正”、“不得”、“不要”、“杜绝”等指示性、命令性、强制性词汇，这明显不符合引导性行政文件的语言特征。

　　其次，《实施方案》对行政相对方的权利已经产生了实质性影响。以“净化工程”的第一条具体措施为例，《实施方案》规定：涉及暴力、犯罪等题材的电视剧“必须在每晚23：00以后播放，特殊需要的须向国家广电总局专项报批”；这形同于对特定电视剧的播放增设了行政审批程序，对各电视台的日常经营管理行为构成了实质性的影响，明显限制了各电视台对电视剧播放的选择权利。“十条戒令”乃是对各广播影视媒体行为的规范，而这种“规范”正体现为行政部门缩减行政相对方的权利范围。

　　其三，《实施方案》中加入了处罚性条款。“总局文件”除了对广播影视播出机构的行为进行了规范，而且明确提出要“切实加大违规行为的查处力度”，严词指出对于违反规定的节目“该停播的节目停播，改停办的栏目停办”，有关责任人还有受到行政处分的可能。“总局文件”既是行政上级单位对下级单位的部门内部行文，也是行政管制部门对管制对象的管制规则；其既不是上级单位对下级单位的业务指导，也并非行政机关对行政相对人的行政性指导。显而易见，“总局文件”的出台是典型的政府行政管制行为，其强制意味明显大于引导意味。

　　然而，面对这样一个强制意味如此浓厚的行政政令，社会各方均已经承认其是名副其实的“戒令”；而作为发文机关的负责人员却称其是“引导性”的，这多少有点不大“厚道”。

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